加快寿县古城·八公山景区一体化和市场化

进程，全力打造淮南旅游业龙头

——关于寿县古城和八公山旅游发展的调研报告

2016年6月

 

一、发展寿县古城和八公山旅游的意义

（一）我市经济转型发展的需要

我市是一个以煤电为主导产业的资源型城市，是全国六大煤电基地之一，城市产业结构单一，过度依赖煤电产业。近年来，由于能源产业下行，全市经济发展面临较大困难，发展接续和替代产业，推进供给侧改革，实现经济转型要求十分迫切。以发展寿县古城和八公山旅游作为突破口，进而带动全市旅游产业发展，是实现我市经济转型发展的必然选择。

（二）加快寿县融入我市一体发展的需要

寿县作为国家历史文化名城，同时又是国家级贫困县，长期以来，由于财力、区划等因素影响，其丰富的历史文化和旅游资源未能得到充分开发利用。2016年初，因区划调整，寿县纳入我市统一管辖，实现了“两个八公山”、“两块豆腐”合二为一。选择寿县古城·八公山景区建设开发为切入点，对我市和寿县的历史文化资源、旅游资源进行整合,有利于加快寿县融入我市经济社会发展全局。

（三）培育我市旅游业龙头的需要

我市旅游业总体水平不高，一个重要短板，就是缺乏龙头带动，没有形成品牌效应和规模效应，无法支撑带动旅游相关行业的快速发展壮大。重点发展寿县古城和八公山旅游，将其培育为我市旅游业龙头，有利于提高我市旅游的市场竞争力，促进我市旅游业快速健康发展。

（四）提升城市形象的需要

淮南作为煤炭城市，给外界的印象是脏乱黑差。虽经多年发展，城市功能仍不够完备，城市环境仍不够优美。发展寿县古城和八公山旅游必然促进全市以旅游城市的标准完善配套设施，完善城市功能，提高居民素质，改善城市形象，在提高城市知名度的同时，增加城市的美誉度。

二、寿县古城和八公山旅游发展现状

寿县古城和八公山区域内旅游资源丰富、文化遗产灿烂，具备发展文化旅游和观光旅游得天独厚的条件。

（一）寿县古城和八公山旅游资源丰富

一是有名城。就是寿县古城。寿县比山西平遥古城还要早100多年，是1986年国务院颁布的第二批国家历史文化名城之一。寿县历史上4次为都，10次为郡，是楚文化的故乡，淝水之战的古战场，寿春楚文化博物馆珍藏国家一级文物220多件，二、三级文物2000多件。寿县古城有至今保存完好的宋代古城墙，2012年列入中国明清城墙联合申报世界文化遗产名单。城内有午朝门、报恩寺、寿州孔庙、大清真寺等80多处古建筑和古遗址。

二是有名山。就是八公山。“八公山上，风声鹤唳，草木皆兵”使八公山千古名扬。八公山地处江淮之间，4 0余座山脉绵延数十里，在少山的皖北地区十分珍贵。八公山是淮南子文化、中国豆腐的发祥地。八公山拥有“国家4A级旅游景区”、“国家地质公园”和“国家森林公园”三项殊荣。八公山脉分布有茅仙洞、峡山口、寿唐关、珍珠泉、帝母宫、白塔寺、淮南王宫、刘安墓、廉颇墓、春申君墓等众多景点。

三是有名水。千里淮河在八公山脚下迂回西流，峡山口是淮河第一峡，在八公山上，鸟瞰淮河，蔚为壮观。在寿县古城和八公山周围，还有瓦埠湖、安丰塘、东淝河、护城河环绕簇拥;南塘湖、卧龙湖、施家湖、春申湖等星罗棋布;珍珠泉、玛瑙泉、洗云泉、马扒泉、玉露泉、姊妹泉等点缀其间。

四是有名人。数千年来，古老的文化哺育出一代又一代的贤人志士，涌现出的历史名人灿若星河，如楚相孙叔敖，春申君黄歇，名将廉颇，少年名相甘罗，淮南王刘安，宋相吕氏，方志大家李兆洛，清代帝师孙家鼐，抗法英雄杨歧珍，淮上军首领王龙亭、张汇滔，辛亥耆老岳相如、程华亭、王绍九、廖梓英，民国英杰柏文蔚、常恒芳，“五四”先驱高语罕，北伐先烈曹渊、红军名将孙一中、许继慎，抗日名将方振武、鲍刚，狂草大师司徒越，当代书家杨家麟等，为发展文化旅游积淀了深厚的人文元素。

五是有历史。在八公山发现的淮南虫化石，比达尔文《物种起源》推论生命起源还要早2亿多年。寿县历史久远，古称寿春、寿阳、寿州，屡为州、府、道、郡等治所。它古属淮夷部落，夏为扬州域，商周为州来国地，春秋属楚，战国后期楚国迁都于此。所谓“扬（州）寿（州）皆为重镇”。周世宗、赵匡胤征南唐、淝水之战等，在这里都留下了相关的历史遗址遗迹。凤台县同样历史悠久，历来有“寿凤一家”之说。  

六是有文化：一是淮南子文化。西汉淮南王刘安编著的《淮南子》诞生于此，是中国古代的百科全书，首次提出二十四节气，出自《淮南子》的成语典故达300余条。二是豆腐文化。迄今为止，作为豆腐的故乡，淮南市已经成功举办了20届中国豆腐文化节，在海内外形成很大影响。三是淮河文化。花鼓灯艺术被誉为“东方芭蕾”，淮河两岸的推剧、寿州锣鼓、抬阁肘阁等为群众喜闻乐见，其中豆腐制作技艺、凤台花鼓灯、寿州窑工艺、抬阁肘阁等被列入国家级非物质文化遗产。四是历史文化故事众多。李世民、李白、白居易、欧阳修、苏东坡、王安石等帝王和文化大家均于此留下的传世诗篇佳作。“廉颇老矣，尚能饭否”；“风声鹤唳、草木皆兵”；“一人得道、鸡犬升天”；“赵匡胤困南塘”等历史故事和成语典故流传甚广。

（二）寿县古城和八公山旅游发展初具规模

一是初步形成了旅游规划体系。初步形成了“旅游发展有总体规划、重点景区建设有详细规划、特色乡镇开发有专项规划”的总体格局。寿县和八公山基本实现了旅游资源开发规划全覆盖。

二是建设了一批相对成熟的景区。经过多年的建设发展，在相关县区的努力下，目前，寿县古城、八公山景区（寿县、八公山区各1个）、珍珠泉、茅仙洞、卧龙山、春申君墓园、天宝双遗园等景区初具规模，每年都能吸引部分游客，具备了整合发展大景区的要素。

三是景区基础设施和相关旅游功能逐步完善。配套完善了一批旅游服务、导购和餐饮酒店等旅游休闲场所。旅游导览指示系统、景区标识牌、公共信息图形符号标识牌基本配套。实现景点票务、酒店住宿、餐饮美食、交通线路等旅游信息服务。

四是有一定的管理和人才基础。旅游人才队伍建设逐步得到加强。景区接待、住宿餐饮、导游服务等人员的业务素质有所提高，营销宣传策划力量得到充实，旅游行业标准化服务能力有所提升，为发展八公山和寿县古城旅游奠定了一定的管理和人才方面的基础。

三、寿县古城和八公山旅游发展存在的问题

一是散。由于区划分割，寿县古城·八公山景区分属两县两区，没有统一规划，缺乏统筹协调，主体不一，各自为政，各景点形同散沙。如八公山景区，出现了“两座八公山”现象，旅游资源得不到充分整合，不能整体开发建设,甚至出现国电公司在八公山上建设风力发电项目，既违反法规，又大煞风景。寿县古城内的景点也分属不同部门，多头管理，保护建设步履艰难。各景区景点的宣传没有统一宣传口径，如对八公山景区宣传推介各自表述，文化旅游形象模糊，没有形成众口一词的宣传效应。

二是小。寿县古城和八公山区域虽有不少景点，但由于各自独立建设，投入有限，每个景点体量较小，没有形成规模效应。区域内的大量旅游资源，没有有效开发利用，旅游产品处于初级阶段，缺乏深度挖掘，缺少集聚人气的旅游线路和旅游产品，游客多是走走看看，留不住人，景点主要靠“门票经济”维持，难以形成旅游产品体系和产业链。

三是差。旅游基础设施和旅游公共服务供给差，景区品质不高，配套软硬件不完善。游客服务中心规模小且功能不全，景区公厕和停车场数量少，经常出现“如厕难”和“停车难”问题；旅游交通网络不完备，城区与景区、景区内各景点之间交通衔接不畅，如八公山区八公山景区与寿县八公山景区、谢家集区卧龙山景点之间没有道路相通，寿县古城内各景点交通拥堵；涉旅酒店、宾馆接待大型团队能力不足。旅游商品开发不够，旅游商品一条街尚未形成。自驾游、智慧旅游等相关营地建设基本空白，旅游公共服务供给与游客需求之间的差距越拉越大。

四是缺。旅游管理营销人才及导游人员缺乏。现有管理人员营销理念和开拓意识不强。导游人员数量不足，素养不高，有的景区景点甚至没有专业的讲解员，直接影响游客的旅游体验,适应现代旅游业快速发展的经营管理人才更为稀缺。建设一支市场营销、文化创意、旅游产品开发、投融资、现代管理的旅游高端人才队伍迫在眉睫。

五是少。市场意识淡薄，对外宣传营销推介力度小，景区知名度、美誉度不高，辐射范围不广，导致游客稀少。有的地接社因得不到景区门票、酒店住宿的合理优惠与利益回报，不愿推介引导外省、市游客前来。2015年，八公山、凤台茅仙洞景区接待游客均少于50万人次。游客大多来自本地及周边，很少接待市外游客。

四、加快寿县古城和八公山旅游发展的建议

（一）确定总体思路

按照“政府主导、企业主体、市场运作、全力推进”的原则，大力推进“资源整合、全域旅游、体制创新、项目带动”，大气魄决策、大手笔建设、大力度营销，重点加快一体化和市场化发展进程，全力把寿县古城·八公山景区整体打造成全市旅游发展的龙头。

(二)明确发展目标

作为全市旅游发展龙头的寿县古城·八公山景区，明确分三步走的发展目标：

第一步：至2018年，用三年时间建成国家5A级旅游景区，同时完成寿县古城墙申报世界文化遗产工作，成为皖北一流的旅游目的地；

第二步：至2020年，用五年时间即“十三五”规划完成时，如期建成全国重要的文化旅游目的地；

第三步：至2026年，用十年时间将寿县古城·八公山景区建成与山西平遥古城、湖南凤凰古城、云南丽江古城·玉龙雪山齐名的著名旅游景区。

（三）坚持政府主导

1．将“市旅游指导委员会”更名为“市促进旅游业改革发展领导小组”，同时加挂“寿县古城·八公山全域旅游发展先行区领导小组”牌子，由市委、市政府相关领导担任组长，成员由旅游、文化、发改、规划、国土资源、城乡建设、林业、交通运输、环保、财政、金融等部门和相关县区组成。

2．市委常委会议、市政府常务会议专题研究加快寿县古城和八公山旅游发展问题，召开寿县古城·八公山景区创建国家5A级旅游景区工作动员大会,出台决定文件，制订政策措施，分解任务，落实责任，形成合力，确保三步走的发展目标如期实现。

3．加大投入，开发建设一批寿县古城·八公山景区急需项目，按照“双月经济督查”方式推进寿县古城·八公山景区各项工作，建立现场观摩考核奖惩机制。

（四）创新管理体制

鉴于寿县古城·八公山旅游区域分属四个县区管辖的现状，为整合资源，实现共赢发展，在不改变现行行政区划的基础上，向改革要活力，创新景区管理体制机制。

1．设立寿县古城·八公山全域旅游发展先行区（简称先行区）。具体范围包括：寿县寿春镇、八公山乡，凤台县李冲回族乡，八公山区山王镇、八公山镇，谢家集区唐山镇、李郢孜镇。明确先行区区域内实施旅游主导发展战略，构建以旅游业为支柱的产业体系，全市重大基础设施建设、生态修复工程、棚户区改造、美好乡村建设、乡村道路建设、森林城市建设项目以及建设用地指标优先向先行区倾斜。该先行区可由市委、市政府决定设立，同时商省旅游局批准同意。

2．组建寿县古城·八公山全域旅游发展先行区管理委员会（简称先行区管委会）。明确该管委会作为寿县古城·八公山全域旅游发展先行区领导小组的办事机构，选调部分能力强敢担当的干部进入，负责指导、协调先行区的旅游发展事务，实现规划、建设、管理、经营、宣传“五统一”。借鉴山东枣庄的做法，从机构编制上确定该管委会作为市政府的正县级派出机构。同时，配套先行区管委会5000万元左右的发展资金，用于景区建设开发的启动引导资金。

3．成立寿县古城·八公山旅游发展总公司，具体实施寿县古城·八公山旅游市场开发营销工作。该公司接受先行区管委会管理和指导，推荐我市大型国企东辰公司牵头组建，区域内各景点按照约定的方式加入持股，形成利益共同体，统一对外宣传营销，开拓旅游市场，实现共赢发展。

4．积极争取国家、省级层面的支持。通过多种渠道，积极争取先行区进入到全国、全省旅游发展规划，上升为省级、国家级层面的全域旅游发展示范区。同时，争取国家、省级文化旅游部门下派干部来我市挂职。

（五）科学编制规划

站在全国、全省旅游发展大格局中审视寿县古城·八公山旅游发展的定位，经济社会发展总体规划、城乡规划要充分考虑旅游产业发展需求。

1．尽快启动八公山风景区总体规划修编并报请省政府尽快批准规划。该规划由于过去区划问题，长期未能获得省政府批准。

2．高起点、高标准、高质量编制《寿县古城·八公山旅游发展先行区发展规划》和《寿县古城·八公山景区旅游开发控制性规划》，所有旅游开发建设项目，必须严格按照规划实施，不得随意改动。

3．围绕旅游规划的总体布局，城市建设和土地利用规划及各专业规划引入全域旅游理念，充分考虑旅游业发展需要，为旅游业发展留足充分的空间。积极推进先行区区域内重点项目的规划建设，策划观光农业、农家乐等乡村旅游和节庆、演艺、体验等文化旅游项目。

4．立即清理整顿寿县古城·八公山景区内的建设项目，强力拆除违章建筑。

（六）谋划精品线路

立足现有景点，谋划精品线路，把“游人”变成“游客”。

1．谋划精品线路。将寿县古城内的宾阳楼、报恩寺、孔庙、清真寺，八公山景区内的珍珠泉、淮南王墓、廉颇墓、八公山森林公园、郝家圩万亩梨花桃花园、淮南王宫、白塔寺、茅仙古洞、寿唐关、峡山口等景点串联起来，设计寿县古城—八公山一日游、二日游精品线路对外推介，并策划一台具有淮南特色的文艺节目，对应为在淮南留宿的游客服务。让来到寿县古城·八公山景区的游客，既能领略秀美自然风光，又能感悟厚重历史文化，还能品尝独特豆腐美食。

2．提升景区品质。筹集专项资金，尽快对寿县古城内的清真寺、孔庙、午朝门、报恩寺、古城门楼等损毁较重的古建筑，进行抢救性保护；对裹挟在古建筑内及周边杂乱无章的现代建筑进行拆除；对具有代表性的典型建筑和建筑群中残缺的建筑，进行恢复重建。组织专门力量，对寿县古城·八公山景区内的主要景点周边道路、环境，进行集中综合整治，实施美化、亮化及生态修复工程，保障进出景区的道路快速通畅。

3．制定《寿县古城·八公山景区一日游、二日游活动旅游奖励办法》，建立旅游促销奖励机制，对组团社、地接社，给予不同档次的奖励，最大限度地调动旅游行业市场主体积极性。

（七）加大营销力度

统一对外宣传推介，叫响旅游品牌，扩大品牌影响，形成品牌效应。

1．瞄准国家、省级媒体，开展淮南城市主题品牌形象宣传时，加入寿县古城·八公山景区的元素；赴合肥、江浙沪等主要客源市场召开景区推介会，强化与大型组团社的对接合作，广泛利用客源地城市电视、报刊、户外广告及新媒体，以及高速公路沿线等载体，开展高密度、地毯式、多层次宣传，提升景区知名度，拓展客源市场。

2．充分利用举办节庆、会展时机，抓住参加各种交易会、洽谈会的机会，宣传推介寿县古城·八公山景区的旅游线路和旅游产品。

3．吸引携程、同程等知名旅游网站，参与我市旅游经营销售，引客入淮、引资入淮；支持有实力的旅游企业到外地设立淮南旅游营销中心，推销寿县古城·八公山景区的旅游线路产品。

4．提炼推出寿县古城·八公山景区形象广告词。可以向社会征集，在此基础上，形成寿县古城·八公山景区形象广告词，统一密集宣传，打造景区品牌。

（八）拓宽融资渠道

创新投融资机制，实行政府投入与民间投资相结合，吸引社会资金参与寿县古城·八公山景区开发建设。

1．按照政府主导、市场运作、多元投入的原则，推进景区所有权和经营权分离，委托有实力的大景区、大企业接管景区管理或开展战略合作。

2．支持景区、星级饭店、旅行社、旅游商品生产企业进行改造重组，通过项目融资、产权置换等方式筹措资金。

3．加大招商力度，放宽准入条件，筛选一批旅游重点项目进行招商，吸引国内外知名企业集团或管理公司以参股、控股等方式，参与旅游资源开发和产业整合。

4．协调金融部门对寿县古城·八公山景区开发建设提供优惠信贷支持。

5．探索利用市级融资平台，发行寿县古城·八公山景区建设债券。

（九）加强配套服务建设

1．加快配套基础设施和服务设施建设。按照景观游道要求，做好先行区道路建设，优先解决景区及景点的可进入性问题，同时抓好国道、省道部分路段改建升级和县乡道建设；完善景区旅游交通标识；增加景区旅游公交线路班次，实现景区各景点之间交通公交化；规划建设若干旅游商品一条街。

2．加强旅游管理服务人员队伍建设。以强化服务技能、规范服务行为目标，培养、引进具高素质的导游、管理人员。开展旅游星级饭店人员培训，提高酒店从业人员的管理水平和服务水平。开展旅游行政管理人员培训，提升旅游管理人员业务水平、依法行政能力和工作服务水平。

3．加快构建以游客为中心的服务保障体系。建设寿县古城·八公山景区及各景点游客服务中心，完善公厕、停车场、购物、娱乐等服务设施。

五、寿县古城和八公山旅游需要建设的项目

（一）急需建设的项目

这类项目主要是基础设施类项目，需要政府投入。

1．修建八公山景区连接道路。目前，八公山区八公山景区与寿县八公山景区、谢家集区卧龙山景区之间没有道路相连，修建景区通连道路，使八公山成为一个大的整体景区十分迫切。  

2．打通寿县古城报恩寺与寿县东门连接道路。寿县古城东门（宾阳门）与报恩寺是寿县古城重要景点，相距很近。但报恩寺周边被密集民居包围，只有一条狭窄的小路进入古寺，打通古寺与东门之间的道路迫在眉睫。

3．寿县古城景区游客服务中心和停车场建设。项目选址在寿县古城东门外，项目立项、规划与设计已获批，已筹集部分建设资金，需要抓紧建设。建成后，也可先行作为寿县古城·八公山景区的旅客服务中心和停车场来使用。

4．打通茅仙洞景区与102省道连接道路。目前，进入茅仙洞景区的道路拥挤不畅，该景区在淮河岸边，需要一条旅游大道直达。

5．拓宽改造春申大道（第二通道）与黄歇墓间连接道路，对黄歇墓周边环境进行适当整治。同时加快春申湖湿地公园建设。

6．重要景点修缮。寿县古城内的孔庙、清真寺、报恩寺、午朝门、古城门楼等古建筑，积极争取文物主管部门批准，进行抢救性保护与修缮。

7．景区配备设施。包括景区旅游厕所，标识标牌。寿县古城·八公山景区此类配备设施很不完备。

（二）策划并编制一批招商引资或PPP方式旅游项目

1．八公山景区游客接待中心及景区大门广场建设。八公山景区目前分属两县两区，景区有三个入口且互不通连，没有统一的景区标志和游客接待中心，建议在寿县珍珠泉至淮南八公山景区南门之间，规划一处八公山景区大门和游客接待中心、停车场。

2．整合八公山旅游资源。跨区域整合八公山森林公园、八公山地质公园、卧龙山公园、茅仙洞景区，编制成为一个统一完整的八公山景区，整体对外招商。

3．寿县古城恢复重建项目。结合寿县古城居民逐步外迁，同步考虑古城恢复重建工作，将应恢复的划分区域，编制成为项目，吸引有实力的公司参与恢复重建，以恢复古城风貌及旅游功能。

4．策划一条“寿县古城—茅仙古洞”精品游线路。寿县古城到茅仙古洞由省道102线相连，处山水之间，沿路散落众多历史、人文、自然的景点，具备开发为绝佳旅游线路的潜质，将这些景点串联整合起来，打造寿县古城-茅仙古洞旅游的“风景带”，形成寿县古城·八公山景区的拳头产品，对外招商。

5．策划一批景点项目。根据有关寿县古城和八公山的历史故事，包括“淝水之战”、“ 赵匡胤困南唐”、“围棋赌墅”、“负荆请罪”等历史故事，进行策划，编制一批具像化的景点，点缀于八公山景区之中。